Устранение имеющихся в нормативно-правовой сфере препятствий на пути решения проблемы НРК

За последние несколько лет, как представляется, многие страны сосредоточили основное внимание на мерах по устранению правовых препятствий, имеющихся в режимах регулирования сфер неплатежеспособности и взыскания задолженности (важность этого подчеркивается, например, в изложении второго основополагающего фактора МВФ). Несмотря на очевидность того обстоятельства, что неэффективность режимов регулирования отношений неплатежеспособности представляет собой одно из наиболее часто возникающих и серьезных правовых препятствий на пути действенного решения проблемы НРК, мы вместе с тем не должны упускать из поля зрения другие области права, которые также могут оказать негативное влияние на процесс решения проблемы НРК. Как показывают результаты проведенных МВФ исследований, степень обеспокоенности общим состоянием судебной системы в целом выше степени обеспокоенности состоянием неплатежеспособности юридических и физических лиц7. Это наблюдение свидетельствует о том, что проблема наличия правовых препятствий носит гораздо более широкий и системный характер. В этом отношении действие второго основополагающего фактора в предложении МВФ следовало бы распространить на все области права, где могут присутствовать препятствия на пути эффективного решения проблемы НРК (некоторые из этих областей права приведены в настоящей статье).

В целях выявления всех правовых препятствий на пути решения проблемы НРК в той или иной конкретной юрисдикции необходимо провести подробный и всесторонний анализ действующей в ней правовой системы. Без проведения такого анализа можно упустить из вида то или иное, но не столь явно выраженное препятствие на пути решения проблемы НРК. Такой анализ нельзя проводить исключительно в камеральном порядке, но обязательно с выездом на места, например, для проведения собеседований с представителями банков, инвесторов, консалтинговых компаний и других авторитетных организаций.

Классификация препятствий по категориям

Как указывалось выше, проблема НРК представляет собой сложную задачу, требующую многодисциплинарного подхода к ее решению с привлечением разнообразного экспертного потенциала (например, нормативного, налогового, бухгалтерского, правового, финансового, банковского). В целом решать проблему НРК тот или иной банк может двумя способами:

  • внутреннее решение проблемы НРК. Банки могут задействовать несколько способов решения проблемы НРК, не вынося их за пределы банка (например, привлекая для этого специалистов из своих отделов по работе с задолженностью, используя методику аутсорсинга). Главной особенностью применения этого способа решения проблемы является то, что НРК остаются на балансе банков;
  • перевод части или всего портфеля НРК на другое (юридическое) лицо. Банк переводит свой портфель проблемных кредитов в целях снятия со своего баланса «плохих» кредитов, например, продав их на рынке, переведя их на баланс специализированного юридического лица8.  Этот способ предусматривает заключение любых видов соглашений о распределении рисков9.

По мнению многих специалистов, перевод НРК на другое лицо для банков представляется более целесообразным вариантом, поскольку они должны, в первую очередь, заниматься своей основной деятельностью, не отвлекаясь на решение проблем НРК. При рассмотрении этих двух возможностей мы могли бы разбить нормативно-правовые препятствия на две категории:

  • препятствия на пути решения проблем НРК per se. К этой (первой) категории относятся те нормативно-правовые препятствия, которые отрицательно сказываются на решении проблемы НРК независимо от того, какая из организаций (банк, инвестор, компания по управлению активами) в данный момент занимается ее решением;
  • препятствия, возникающие на пути перевода НРК из одного банка на баланс другой организации. К этой (второй) категории относятся те нормативно-правовые препятствия, которые затрудняют совершение сделки по переводу НРК из банка на баланс другой организации, а также препятствия, которые затрудняют функционирование организации, взявшей НРК на свой баланс.

Препятствия на пути решения проблемы НРК per se

Данная категория препятствий затрагивает все организации, занимающиеся решением проблемы НРК. В целом вошедшие в эту категорию правовые препятствия, как правило, находят свое проявление в режимах регулирования отношений неплатежеспособности и взыскания задолженности (например, так называемое «проталкивание», нехватка ускоренных процедур банкротства, наличие недостатков в режимах регулирования деятельности управляющих по делам о несостоятельности). В прошлые годы именно эти виды препятствий10 привлекали к себе больше внимания со стороны властей различных европейских государств, что вполне объяснимо, поскольку совершенствование законодательства, регулирующего отношения неплатежеспособности, является практически одной из предпосылок эффективного решения проблемы НРК.  

Препятствия, затрудняющие перевод НРК на иное лицо

Этот тип препятствий редко возникает в режимах регулирования сфер неплатежеспособности и взыскания задолженности. Как правило, большинство из этих препятствий носит нормативный характер (например, обеспечение конфиденциальности данных, требования к лицензированию). Вместе с тем в других областях (например, в гражданско-процессуальных нормах, законах, регулирующих договорные отношения) могут иметься положения, затрудняющие перевод НРК на другие лица.

 

По мнению многих специалистов, перевод НРК на другое лицо для банков представляется более целесообразным вариантом, поскольку они должны, в первую очередь, заниматься своей основной деятельностью.

Развитие рынков проблемных долгов и препятствия правового характера

Во многих европейских странах (особенно в странах Юго-Восточной Европы) рынки проблемных долгов характеризуются отсутствием ликвидности и практически не функционируют. На путях участия инвесторов в этих рынках стоят многочисленные и разнообразные препятствия (нормативно-правовые, налоговые, бухгалтерские и ценовые пробелы).

Правовые препятствия не просто затрудняют решение проблемы НРК как таковой, но и тормозят процессы развития рынков проблемных долгов. Плохо развитая правовая система не только становится препятствием для решения проблемы НРК в силу медленного и неэффективного функционирования режимов правового регулирования сфер взыскания задолженности и неплатежеспособности, но в своем сочетании эти оба вида правовых препятствий могут стать преградой на пути развития рынков проблемных долгов. Таким образом, в целях создания благоприятных условий для развития рынков проблемных долгов необходимо заняться устранением этих обоих видов нормативных препятствий, а именно: инвестор, вкладывающий капитал в НРК, должен провести анализ состояния обеих категорий препятствий, имеющихся в конкретной правовой системе, и на основании такого анализа принять решение о том, станет ли он участником этого конкретного рынка и какую цену он готов заплатить за приобретение конкретного проблемного кредита/портфеля таких кредитов. Как представляется, элементарный анализ свидетельствует о том, что цена кредита обусловлена первой категорией препятствий в большей степени, чем второй, а вторая категория препятствий обусловливает принятие инвестором решения об участии или отказе от участия в таком рынке.

Одним из эффективных решений проблемы НРК, как это широко признано, является привлечение к этому компаний по управлению активами, и, кроме того, участвовать на рынке инвесторы будут, скорее всего, через компанию того или иного вида по управлению активами. Кроме того, функционирование таких компаний наталкивается на целый ряд препятствий. Такого рода препятствия могут рассматриваться как подвид препятствий, затрудняющих процесс перевода НРК на иные лица, или их можно также отнести к отдельной (третьей) категории препятствий11.

Во многих европейских странах (особенно в странах Юго-Восточной Европы) рынки проблемных долгов характеризуются отсутствием ликвидности и практически не функционируют.

Запрет на применение обратной силы правовых норм

На мой взгляд, запрет на применение обратной силы правовых норм еще больше затрудняет процесс устранения правовых препятствий. В целом запрет установлен на применение законов ex post facto (также и в режимах регулирования гражданско-правовых отношений), а это означает, что некоторые из изменений, внесенных в законодательную базу (особенно изменения, внесенные в право договоров), не будут оказывать значительного воздействия на существующие на сегодня объемы НРК. В некоторых случаях у законодателя могут возникнуть трудности с внесением изменений, которые повлияли бы на уже сложившиеся взаимоотношения между кредитором и заемщиком, поскольку некоторые законодательные изменения могут влиять только на правоотношения, возникающие в будущем.

Исследования, проведенные ЕБРР

С учетом сложности проблемы НРК различные структурные подразделения ЕБРР в настоящее время активно работают над вопросами, связанными с этой темой. Важную роль в решении этих задач играет отдел правовой реформы ЕБРР, который занимается различными аспектами проблемы НРК. Недавно силами ЕБРР было проведено два подробных аналитических исследования препятствий, связанных с НРК, с привлечением к этой работе экспертов из числа международных и местных специалистов:

  • в Венгрии был подготовлен обширный отчет с отражением в нем всех относящихся к проблеме НРК препятствий;
  • в Сербии проведено аналитическое исследование препятствий, связанных с продажей/переводом НРК.

В ходе проведенных ЕБРР аналитических исследований выявлен ряд интересных примеров препятствий, которые можно отнести ко второй категории.

Лицензирование

В законодательстве некоторых стран содержатся положения, разрешающие перевод кредита только на определенные виды юридических лиц, получивших лицензию на оказание финансовых услуг (например, Венгрия). До завершения такой сделки потенциальный покупатель кредита должен подать заявку на приобретение этой лицензии. Процесс ее приобретения может растянуться на несколько месяцев (в Венгрии это до 180 дней).

В Сербии, например12, выданные физическим лицам кредиты, можно переуступить только иному юридическому лицу, являющемуся лицензированным в Сербии банком. Поскольку инвесторы, вкладывающие капитал в проблемные долги, как правило, не являются банковскими организациями, данная норма может становиться препятствием на пути развития рынка купли-продажи проблемных кредитов.

Гражданский процесс

Согласно действующему в Сербии гражданско-процессуальному законодательству в случае изменения истца в ходе судопроизводства у ответчика нужно получить на это согласие. Позиция Апелляционного хозяйственного суда Сербии заключается в том, что до продажи НРК возбужденное судопроизводство должно быть завершено. При продаже НРК в ходе судебного процесса покупатель такого кредита в конечном итоге проиграет дело.

Договорное право

Одну из норм, которая может оказать негативное влияние на процесс развития рынка купли-продажи НРК в Сербии, можно найти в Кодексе обязательственного права Сербии, согласно которому капитализация причитающихся к уплате процентов разрешается только банкам при переводе кредитов; сторона-покупатель (не являющаяся банком) не сможет взимать проценты с суммы капитализированных процентов. Это препятствие, скорее всего, не будет влиять на решение инвестора стать участником рынка или приобрести конкретный кредит, но может сказаться на цене кредита и подавляет стимулы к развитию рынка купли-продажи проблемных долгов.

Защита данных

В ряде стран (например, в Австрии)13 отмечалось наличие препятствий, связанных с защитой данных. Во многих странах (например, в Сербии) режимами регулирования вопросов защиты данных явным образом не предусматривается освобождение сделок с НРК от обязательств по обеспечению конфиденциальности данных. Применение этих норм серьезно тормозит процесс развития рынка купли-продажи проблемных долгов, поскольку инвесторы не могут провести требуемые комплексные обследования, позволяющие им осуществить оценку потенциального вложения капитала.

Заключение

Наличие больших объемов НРК отрицательно сказывается на темпах экономического роста. Эффективное решение проблемы НРК требует согласованного подхода государственных органов, международных финансовых организаций и частного сектора. Важно, чтобы каждая страна провела всесторонний анализ состояния ее нормативно-правовой базы в целях выявления всех имеющихся там препятствий, затрудняющих эффективное решение проблемы НРК. Страны не должны упускать из своего поля зрения нормативно-правовые препятствия, затрудняющие процесс перевода НРК на иные лица и, в особенности, тормозящие развитие рынков купли-продажи проблемных кредитов.

Определение инструмента «балансовая обеспеченная облигация»

AБалансовая обеспеченная облигация – это прежде всего выпущенная банком долговая ценная бумага, внесенная в его баланс. Характерной особенностью балансовой обеспеченной облигации является предлагаемая инвесторам ее двойная защита (двойное право регресса) с помощью особого пула активов, служащих предметом обеспечения обязательств по погашению облигаций. Активы, которые могут входить в пул как предмет обеспечения, прописываются в национальном законодательстве (их определения в основном соответствуют перечню допустимых активов, приведенному в Регламенте требований к капиталу, в котором конкретно перечисляются балансовые обеспеченные облигации, которые допускаются к преференциальной оценке весовых коэффициентов капитала для банков стран Евросоюза), а также являются объектом прямого и специального надзора, осуществляемого в целях защиты интересов держателей балансовых обеспеченных облигаций. К активам, которые, как правило, служат покрытием, относятся ипотечные и государственные кредиты. Рассматривались возможности включения в их категорию других активов, например, законодательством Турции предусматривается использование выданных малым и средним предприятиям (МСП) кредитов в качестве предмета обеспечения данных облигаций. Вместе с тем, по мнению Европейской службы банковского надзора (ЕСБН) и Европейского совета по обеспеченным облигациям, балансовые обеспеченные облигации должны обеспечиваться либо ипотечными, либо государственными кредитами, с тем чтобы не допустить обесценения бренда этого класса облигаций. В ходе работы над Союзом рынков капитала ЕС это нужно будет либо подтвердить, либо вновь вернуться к рассмотрению этого вопроса15.

Стоит подчеркнуть, что балансовые обеспеченные облигации отнюдь не представляют собой какой-то экзотический финансовый инструмент и в обычных условиях делового оборота, с точки зрения их держателей, они мало чем отличаются от любых иных обеспеченных или необеспеченных облигаций, выпущенных той или иной кредитной организацией. Эмитент этих облигаций платит проценты и основную сумму их держателям таким же образом, как он это делает в отношении иных обеспеченных или необеспеченных облигаций.

Их ошибочная трактовка, получившая широкое распространение, как правило, в странах, где еще не разработаны законы или не сформированы рынки балансовых обеспеченных облигаций, вызвана тем, что их путают с различными другими схемами осуществления секьюритизации. В то время как схемы построения обоих видов инструментов могут в определенных ситуациях оказаться весьма схожими (в т. ч. при применении специального юридического лица или СЮЛ для создания и обособления пула, например, ипотечных кредитов как средства обеспечения облигаций и для выпуска облигаций), при анализе прав и обязанностей эмитентов и инвесторов схожесть этих инструментов заканчивается на уровне схем их построения, и дальше между ними начинают проявляться различия.

В отличие от секьютиризированной облигации балансовая обеспеченная облигация – это внесенное на баланс компании обязательство эмитента, подкрепленное специально созданным для этого предметом его обеспечения (пулом ипотечных кредитов), сформированным в интересах держателей облигаций. При применении схемы балансовых обеспеченных облигаций формирование пула активов и его обособление от конкурсной массы эмитента осуществляются исключительно в целях предоставления инвесторам гарантии возвратности вложенных ими средств в случае наступления несостоятельности эмитента, в то время как схема секьюритизации применяется в целях устранения рисков для эмитента (путем снятия их с баланса эмитента навечно). Балансовые обеспеченные облигации являются также инструментами «полного регресса», а это означает, что в случае задействования пула ипотечных кредитов в качестве обеспечения (при наступлении несостоятельности эмитента) активы пула будут опустошены еще до полного погашения выпущенных облигаций, а применительно к остаточной стоимости этих облигаций их держатели оказываются в положении pari passu с другими общими кредиторами несостоятельного эмитента, в то время как в случае типичной секьюритизации этого бы не произошло, поскольку в этой ситуации осуществить право регресса в отношении инициатора кредитования (оригинатора) было бы невозможно.

В отличие от секьютиризированной облигации балансовая обеспеченная облигация – это внесенное на баланс компании обязательство эмитента, подкрепленное специально созданным для этого предметом его обеспечения (пулом ипотечных кредитов), сформированным в интересах держателей облигаций.

Преимущества применения балансовых обеспеченных облигаций в условиях экономики переходного типа

Балансовые обеспеченные облигации в перспективе могут дать ряд крупных преимуществ в развитии экономики переходного типа. Позволяя банкам финансировать долгосрочные активы затратоэффективным способом, причем с более точным соотнесением со сроками данных активов (и, таким образом, устраняя риски появления пробелов в балансах) и относительным отсутствием их привязки к собственному кредитному рейтингу (что открывает доступ на рынки в условиях возникновения системных стрессов), балансовые обеспеченные облигации способствуют стабилизации банковской системы. Это особенно проявляется в регионе стран операций ЕБРР, где банки очень часто прибегают к привлечению средств фондирования у своих материнских компаний, т.е. у итальянских или немецких банков. Венская инициатива II призывает к уменьшению объемов такого фондирования и поиску отечественных источников средств фондирования.

С учетом того обстоятельства, что эти балансовые обеспеченные облигации можно обеспечить портфелем высококачественных ипотечных активов, обычно с отношением размера кредита к стоимости актива на уровне 80% и с применением жестких норм контроля, они будут способствовать совершенствованию механизмов, инициирующих кредитование. Они не дают возможности инициатору кредитования переносить любой из кредитных рисков на третью сторону и, таким образом, стимулируют внедрение устойчиво и ответственно функционирующих процессов кредитования. Многие из категорий отечественных инвесторов, например, страховые компании и пенсионные фонды, иногда могут оказаться в тисках узкого выбора активов с фиксированным доходом, и балансовые обеспеченные облигации могут стать для них жизнеспособной, стабильной, ликвидной и долгосрочной альтернативой в плане возможностей диверсификации как кредитных рисков, так и рисков утраты ликвидности.

Кроме того, балансовые обеспеченные облигации могут стать затратоэффективным источником поступления иностранных инвестиций, давая возможность национальным банкам привлекать иностранный капитал по сниженной стоимости и в перспективе в более крупных объемах, чем любые иные способы привлечения финансирования. В дополнение к созданию благоприятных условий для притока иностранных инвестиций в тех случаях, когда национальные банки привлекают средства на отечественных рынках, они неизбежно создают благоприятные условия для становления в своих странах ликвидных и высококачественных рынков капитала.

Диаграмма 2: Непогашенные объемы балансовых обеспеченных облигаций в млрд. евро

Режимы правового регулирования балансовых обеспеченных облигаций в Европе

Схемы балансовых обеспеченных облигаций составляются согласно требованиям национальных законодательств. Законодательством ЕС не предусмотрено создание всеобъемлющего режима правового регулирования выпуска балансовых обеспеченных облигаций. Вместо этого в законодательстве ЕС прописаны определенные критерии (главным образом в Регламенте требований к капиталу, статья 129), а для инвесторов, приобретающих указанные выше облигации, установлены преференциальные нормативы осуществления капиталовложений в балансовые обеспеченные облигации, которые удовлетворяют этим критериям16.

В сентябре 2015 года Европейской комиссией для целей проведения консультаций был опубликован документ, в котором рассматривается возможность принятия в рамках инициативы по созданию Союза рынков капитала правового акта о балансовых обеспеченных облигациях с охватом им всего Евросоюза. Вместе с тем специфика положения в разных странах Евросоюза делает весьма маловероятной перспективу введения в действие такого нормативного акта в среднесрочном плане, а то и вообще.

Это происходит из-за того, что на территории ЕС балансовые обеспеченные облигации регулируются самым разным образом, а издержки, вызванные правовой неопределенностью и изменениями рыночной конъюнктуры, вероятно, перевесят преимущества унификации подхода к решению этого вопроса. В некоторых юрисдикциях эмитенты данных облигаций применяют положения договорного права и иные аспекты национальных правовых систем для составления схемы и организации конкретного выпуска балансовых обеспеченных облигаций, добиваясь при этом, чтобы он отвечал минимальным из действующих в ЕС (если это актуально) или иным применяемым стандартам (чтобы инвестиционная операция отвечала установленным требованиям), а также оправдывала ожидания инвесторов. Выпуск балансовых обеспеченных облигаций на договорных началах и при отсутствии специальных правовых норм, регулирующих балансовые обеспеченные облигации, можно реально осуществить лишь в тех юрисдикциях, где определенные конкретные элементы, обычно присущие этому классу облигаций, надежно подкрепляются действующим законодательством и где накоплен обширный багаж правовой практики, подтверждающей возможность приведения таких схем в исполнение (например, в Англии и Уэльсе).

Большинство стран континентального права выступают за разработку специальных законодательных актов и правовых норм, регулирующих выпуск балансовых обеспеченных облигаций. Для этого, как правило, в интересах формирования режима правового регулирования этих облигаций необходимо провести ряд нормативно-правовых мероприятий. В первичном законодательстве обычно дается определение понятия «балансовые обеспеченные облигации» в рамках той или иной юрисдикции с изложением прав и обязанностей сторон по их выпуску; устанавливается модель структуры (схемы); устанавливаются надзорные и регулятивные функции, позволяющие регулятору принимать соответствующие постановления, и устраняются все имеющиеся препятствия на пути формирования выбранной схемы. В подзаконных актах, как правило, прописываются критерии, которые при их соблюдении обеспечивают соответствие выпускаемых балансовых обеспеченных облигаций желательным рыночным стандартам, служащим стимулами для привлечения инвесторов, например «формам передовой практики», как они определены ЕСБН в Европейском союзе. В дополнение к критериям соответствия установленным требованиям в постановлениях регулятора, как правило, прописываются пруденциальные правила защиты прав всех заинтересованных сторон и финансовая система в общем. Наконец, законодатель должен гарантировать правильность регулирования балансовых обеспеченных облигаций различными законами и подзаконными актами об инвесторах (например, законами о пенсионных фондах), т.е. отнесение этих облигаций к тому классу активов, который адекватным образом отражает низкую степень их риска и характеристики их ликвидности.

Какие модели страны операций ЕБРР выбирают для выпуска балансовых обеспеченных облигаций?

Говоря в общем, в настоящее время в Европе применяются четыре модели составления схем эмиссии балансовых обеспеченных облигаций. В зависимости от выбранной модели требуется провести анализ различных аспектов содержания национальных законов и, возможно, внести в них изменения, чтобы эти схемы работали на практике. Это включает такие вопросы, как передаваемость кредитных договоров, приведение переданных другим лицам ипотечных прав в принудительное исполнение, обособление пула ипотечных активов в случае несостоятельности эмитентов, признание прав на доверительное управление или формирование аналогичных схем агентских услуг, установление очередности удовлетворения требований и правил возможного зачета требований различных заинтересованных лиц и т.д.

При применении «балансовой модели» банки выпускают облигации, обеспеченные пулом активов, сохраняемых на балансе, но в «обособленном» (изолированном) от других кредиторов виде на случай наступления несостоятельности. Как правило, пул обеспечения заносится в так называемый «реестр обеспечения». В закон об общей несостоятельности вносятся изменения для учета особых прав кредиторов по балансовым обеспеченным облигациям в случае наступления несостоятельности, например, для защиты их интересов назначается одна из сторон и (или) в положения о процессе общей несостоятельности вносятся конкретные поправки. В некоторых юрисдикциях пул обеспечения приобретает юридическое лицо при наступлении несостоятельности. Эта модель часто применяется в тех случаях, когда в законодательство о несостоятельности можно внести соответствующие изменения в интересах четкого обособления активов и в порядке отступления от нормальных процессуальных положений о несостоятельности. Такая схема применяется, например, в Германии и Испании.

При применении «модели специального банка» выпуском облигаций занимается специальный банк, прошедший регистрацию и находящийся в 100-процентной собственности обычного коммерческого банка. Специальный банк регулируется и капитализируется как обычный банк, но его деятельность строго ограничена процессами инициирования выдачи отвечающих установленным требованиям активов (или их приобретением у его материнской организации), а фондирование происходит в форме выпуска балансовых обеспеченных облигаций. Как правило, избыточное обеспечение производится за счет поступления как капитала, так и субординированного кредита от материнской организации. Создание данной модели – дело более хлопотное, но она обеспечивает более высокую степень правовой определенности прав собственности на активы в тех случаях, когда внесение изменений в законодательство о несостоятельности сопряжено с трудностями.

При применении типовой модели СЮЛ банк производит выпуск необеспеченных облигаций. Параллельно с этим он обособляет пул обеспечения в защищенном от банкротства СЮЛ, которое выдает гарантию производства платежей, причитающихся по данным облигациям. Пул обеспечения, который служит основой выдаваемой гарантии, строится на принципах возобновляемости входящих в него активов. Платежи производятся СЮЛ только в случае дефолта банка-эмитента по выпущенным им облигациям. Эта модель применяется, как правило, при наличии юридических технологий, позволяющих без труда осуществлять переход прав выгодоприобретателя по активам на СЮЛ.

При применении так называемой «агентской модели» группа банков имеет в своей коллективной собственности юридическое лицо, которое предоставляет им кредиты (или приобретает выпущенные ими облигации), обеспеченные пулом активов, и привлекает финансирование для приобретения этих облигаций на рынке их обращения. Эта простая модель применяется в ряде ее модификаций, ни одна из которых не получила широкого распространения.

Выбор той или иной модели в той или иной юрисдикции в конечном итоге обусловлен сочетанием ряда факторов, таких как сложившаяся правовая традиция, соответствие действующим нормам данной юрисдикции, обременительность внесения требуемых изменений в нормативно-правовую сферу, а также принципиальная позиция, занятая регулятором. В некоторых странах, например в Греции, даже дается возможность делать выбор из ряда моделей.

Как уже отмечалось, помимо выбора модели схемы и пересмотра правовых норм, чтобы они отвечали ее применению, законодатель и (или) регулятор также обязаны составить набор постановлений, в которых будут прописаны банковские активы, допускаемые к внесению в пул активов, служащих обеспечением (например, ипотечные кредиты, кредиты малым и средним предприятиям и т.д.). В этих постановлениях также нужно прописать так называемые критерии соответствия установленным требованиям с указанием минимальных пределов отношения суммы кредита к стоимости актива18, методики расчета стоимостной ценности активов в пуле19, частотности и методики переоценки их стоимости, обращения с обесцененными активами и т.д. К другим аспектам, подлежащим регулированию, относятся меры смягчения кредитных рисков6, требования к смягчению рыночного риска путем заключения договоров о свопах ценных бумаг, наличие и характеристики замещающих активов, различные правила составления отчетности для регулятора и инвестора, требования к получению разрешительных документов и решений, а также правила ведения мониторинга.

В любом случае конечная цель введения или изменения законодателем нормативно-правовой базы, регулирующей балансовые обеспеченные облигации, должна заключаться в создании такого режима, который будет гарантировать, что указанные облигации, выпущенные согласно этим правилам, удовлетворяют запросы инвесторов с точки зрения рыночных соображений (их ликвидности, стабильности, прозрачности), а также с точки зрения нормативных требований к капиталу (привилегированный режим).

Поддержка ЕБРР курса реформ в сфере балансовых обеспеченных облигаций

ЕБРР активно участвует в процессах развития в странах своих операций рынков размещения балансовых обеспеченных облигаций. Он оказывает поддержку этим процессам, применяя для этого весь имеющийся у него инструментарий: i) диалог с государственными ведомствами стран, ii) техническое сотрудничество и iii) инвестиции. С точки зрения переходного процесса ЕБРР считает, что развитие рынков обращения балансовых обеспеченных облигаций сулит двойную выгоду: это способствует развитию на местах рынков капитала путем расширения диапазона имеющихся сегодня методов их финансирования, а также стабильному и ответственному кредитованию жилья.

В следующем разделе этой статьи мы рассмотрим новые моменты, появившиеся в области действующих в странах операций ЕБРР законов в сфере балансовых обеспеченных облигаций, на примере трех юрисдикций ЕБРР, которые относительно недавно уже взяли или в настоящее время берут курс на реформирование своих систем правового регулирования сферы балансовых обеспеченных облигаций и в которых ЕБРР играет роль консультанта. Этими странами являются Польша, Румыния и Хорватия.

Польша

В силу действия различных факторов созданный в Польше рынок обращения балансовых обеспеченных облигаций так и не получил дальнейшего развития, несмотря на сложившуюся там благоприятную рыночную конъюнктуру. Это вызвано действием главным образом двух факторов: i) устареванием нормативно-правовой базы (Закон «Об ипотечных облигациях и ипотечных банках» от 1997 года) и ii) применением модели балансовых обеспеченных облигаций, согласно которой выпускать обеспеченные облигации разрешалось/разрешается только ипотечным банкам, в то время как более 95% ипотечных кредитов предоставлялись не ипотечными, а универсальными банками. Действующая в стране нормативно-правовая база нуждалась в обновлении и приведении в соответствие с международными стандартами. Объемы непогашенных балансовых обеспеченных облигаций в Польше были ниже этих показателей в Венгрии и в соседних Словакии и Чехии. В целях создания данного рынка его участники, Министерство финансов и ЕБРР совместно разработали новую нормативно-правовую базу для регулирования сферы балансовых обеспеченных облигаций в Польше.

В результате проведенной ими работы в стране появилось новое законодательство, регулирующее сферу балансовых обеспеченных облигаций. 24 июля 2015 года парламентом Польши была одобрена поправка к действовавшему в стране правовому акту в области регулирования балансовых обеспеченных облигаций – Закону «Об ипотечных облигациях и ипотечных банках». В законодательство Польши по вопросам несостоятельности (банкротства) также были внесены изменения, которые вступили в силу 1 января 2016 года и позволят значительно увеличить объемы выпуска в Польше балансовых обеспеченных облигаций, поскольку последние представляют собой более перспективный для банков способ наращивания базы их долгосрочного фондирования. Указанные изменения, кроме того, стали первыми в Европе, предусматривающими использование так называемой «сквозной» системы (суть которой будет разъяснена более подробно ниже).

Как уже указывалось, балансовые обеспеченные облигации в Польше разрешается выпускать только специализированным ипотечным банкам (в настоящее время лицензией на это обладают всего лишь три из них), из которых только два банка реально выпускают обеспеченные облигации (Pekao Bank Hipoteczny SA и mBank Hipoteczny SA). Банк PKO Bank Hipoteczny является самым молодым из ипотечных банков, но он планирует выпустить свою первую партию балансовых обеспеченных облигаций в начале 2016 года.

В 2016 году ситуация с выпуском в Польше балансовых обеспеченных облигаций, как ожидается, будет меняться в связи с эталонным выпуском новых для Польши облигаций, номинированных в злотых и евро, а также в связи с подачей новыми обеспеченными банками заявок на получение лицензий для совершения таких операций.

Изменения в законодательстве Польши о балансовых обеспеченных облигациях по-прежнему составлены в довольно традиционной форме. Разработанное под влиянием немецкого законодательства законодательство Польши предусматривает возможность обеспечения облигаций этого класса ипотечными кредитами или заимствованиями государственного сектора. Ипотечные кредиты, выданные населению, могут служить залоговым обеспечением облигаций этого класса в максимальном размере до 80% стоимости предмета обеспечения в виде недвижимости (отношение суммы кредита к стоимости актива). Применительно к ипотечным кредитам, выдаваемым не населению, отношение размера кредита к стоимости актива составляет 60%. Ипотечным банкам не разрешается инициировать выдачу или получение балансовых ипотечных кредитов с отношением размера кредита к стоимости актива на уровне более 100%. Предметом обеспечения таких облигаций в государственном секторе могут быть заемные средства, выданные или гарантированные центральными органами государственной власти или центральными банками стран – членов Европейского союза, либо Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), за исключением тех стран, которые в настоящее время находятся в процессе реструктуризации своей внешней задолженности или завершили ее в последние пять лет. Доля замещающих активов, которые могут состоять из средств в денежной форме, депозитов в центральных банках или заемных средств государственного сектора, которые можно использовать в качестве обычного обеспечения, ограничены максимальным пределом в 15% объема обеспечения, необходимого для покрытия непогашенных балансовых обеспеченных облигаций. В пул активов, используемых в целях обеспечения, можно также вносить производные финансовые инструменты, применяемые для целей хеджирования.

Органом финансового надзора Польши должен быть назначен независимый контролер состояния пула обеспечения по каждому эмитенту балансовых обеспеченных облигаций. Главная задача этой контролирующей инстанции заключается в обеспечении соблюдения эмитентом требований к покрытию, предусмотренных режимом правового регулирования сферы балансовых обеспеченных облигаций. Кроме того, согласно нынешним требованиям этого режима регулирования, номинальный минимум собственного капитала эмитента должен составлять 10%. Это минимальный предел, и банки, рассчитывающие повысить свой рейтинг, должны будут соблюдать прогнозируемые требования рейтинговых агентств, которые могут установить нормативы собственного капитала эмитента на уровнях от 20% до 30%. Общий номинальный объем непогашенных балансовых обеспеченных облигаций не должен превышать сорокакратного объема собственного капитала эмитента.

Что происходит при наступлении несостоятельности ипотечного банка и что такое так называемая сквозная система?

При наступлении несостоятельности эмитента облигаций пулы обеспечения и балансовые обеспеченные облигации снимаются с его баланса и поступают в распоряжение управляющего, назначаемого судом по делам о несостоятельности и представляющего права держателей данных облигаций. Сроки погашения всех этих непогашенных облигаций автоматически продлеваются на 12 месяцев. Продолжается уплата процентов по непогашенным балансовым обеспеченным обязательствам, как это конкретно прописано в условиях и положениях, касающихся данных облигаций.

В трехмесячный срок с момента объявления несостоятельности эмитента облигаций управляющий по делам о несостоятельности проводит проверку остатка средств в пуле обеспечения для определения того, достаточны ли объемы пула обеспечения для удовлетворения всех требований, вытекающих из наличия непогашенных балансовых обеспеченных облигаций. Если проверка дает положительный результат, проводится проверка на ликвидность пула обеспечения для определения того, достаточен ли его объем для удовлетворения всех требований, вытекающих из наличия непогашенных балансовых обеспеченных облигаций с продленными сроками их погашения. Если проверка на ликвидность также дает положительный результат, требования держателей балансовых обеспеченных облигаций удовлетворяются согласно предусмотренным для этого положениям и условиям с учетом автоматического продления сроков погашения этих облигаций на 12 месяцев. В последующем проверки на ликвидность проводятся каждые три месяца, а проверки остатков средств в пуле – раз в шесть месяцев.

При отрицательных результатах проведенной проверки на ликвидность сроки погашения всех непогашенных балансовых обеспеченных облигаций продлеваются на три года после наступления установленной даты погашения последнего из находящихся в пуле активов. Держателям балансовых обеспеченных облигаций производятся выплаты в соразмерных суммах по сквозной системе. То же самое применяется в случае, если проверка остатка средств в пуле активов дает отрицательный результат. Предусмотрена возможность созыва собраний держателей облигаций для вынесения большинством в две трети голосов решения о необходимости ликвидации пула активов и распределения полученной выручки среди держателей балансовых обеспеченных облигаций вместо выплаты им сумм по сквозной системе.

В дополнение к этому выпускаемые в Польше балансовые обеспеченные облигации отвечают требованиям статьи 52(4) Директивы об обязательствах по коллективному инвестированию в обращаемые ценные бумаги и Регламента требований к капиталу, приведенным в статье 129. Таким образом, выпускаемые в Польше обеспеченные облигации могут быть отнесены к преференциальной категории весовых коэффициентов риска согласно указанному Регламенту.

Что касается повышения рейтинга, то, как считают крупнейшие рейтинговые агентства, новая нормативно-правовая база должна предусматривать более высокие уровни максимального повышения рейтингов по сравнению с действующими сегодня максимальными уровнями их повышения на две–три степени. 2016 год может стать годом балансовых обеспеченных облигаций, выпускаемых в Польше.

ЕБРР активно участвует в процессах развития в странах своих операций рынков размещения балансовых обеспеченных облигаций. Он оказывает поддержку этим процессам, применяя для этого весь имеющийся у него инструментарий: диалог с государственными ведомствами стран, техническое сотрудничество и инвестиции.

Румыния

В целях создания законодательной базы, отвечающей нормам передовой практики, в сентябре 2015 года парламентом Румынии был принят новый закон о балансовых обеспеченных облигациях. Этот новый Закон заменил закон № 32/2006, который страдал массой недостатков и так и не нашел применения. В этом новом законе: i) определение понятия «балансовые обеспеченные облигации» соответствует положениям законодательства ЕС, в том числе положениям Директив о требованиях к капиталу и об обязательствах по коллективному инвестированию, а также ii) прописаны базирующиеся на нормах «передовой практики» рекомендации об осуществлении банковского надзора в формулировках, опубликованных Европейской службой банковского надзора. Как ожидается, на выпускаемые в Румынии балансовые обеспеченные облигации не будет распространяться действие положений о вовлечении держателей облигаций (bail-in) в процессы реструктуризации долговых обязательств и финансового оздоровления банков20 согласно Директиве о восстановлении платежеспособности и финансовом оздоровлении банков по аналогии с тем, как это делается в других странах – членах Европейского союза.

Согласно этому новому закону, коммерческие банки Румынии получили возможность выпускать балансовые обеспеченные облигации, обеспеченные пулом выданных коммерческим организациям и населению ипотечных кредитов, которые обособляются от баланса банка при наступлении его несостоятельности. Данная схема обеспечивает инвесторам двойную систему защиты их интересов: во-первых, они наделяются правом регресса применительно к эмитенту облигаций и, если эмитент утрачивает возможность исполнять взятые им обязательства по выпущенным обеспеченным облигациям, инвесторы получают доступ к потоку наличности, поступаемой от ипотечных кредитов. Организацией, отвечающей за регулирование балансовых обеспеченных облигаций и надзор за ними, в том числе в вопросах дефолта эмитента после выпуска облигаций, а также за составление проектов подзаконных актов, выступает Национальный банк Румынии.

В новом законе прописаны специальные нормы, нацеленные на уменьшение сумм обеспечения и степени риска рефинансирования, хотя в зависимости от механизмов хеджирования рисков, инвесторы, вкладывающие средства в балансовые обеспеченные облигации, по-прежнему могут быть подвержены действию курсовых рисков.

В то время как при расчете размеров обеспечения максимальная величина отношения суммы кредита к стоимости актива при выдаче ипотечных кредитов населению установлена на уровне 80% (60% применительно к объектам недвижимости коммерческого назначения)21, рассматривается возможность установления размеров обеспечения ипотечного кредита на уровне всего лишь 60% рыночной стоимости недвижимости. Это дополнительно введенное требование усиливает защиту интересов инвесторов, поскольку оно защищает их от падения рыночной стоимости объектов недвижимости. В этих условиях эмитентам облигаций нужно будет вносить в пул активов дополнительные объемы ипотечных кредитов, с тем чтобы получить положительные результаты проверок на надежность этих пулов. Еще одно положение, нацеленное на снижение степени риска обеспечения, связано с требованием к эмитенту облигаций вносить в пул активов и держать там только работающие кредиты (с просроченностью не более 15 дней)22, что намного улучшает положение дел по сравнению с предыдущим законом (в котором допускалась просроченность кредитов свыше 60 дней) и дает дополнительную защиту инвесторам в случае ухудшения макроэкономической ситуации. В новом законе прописаны положения, защищающие инвестора от риска ликвидности. Установленный законом минимальный объем собственного капитала составляет 2% в чистой приведенной стоимости, но с помощью программы выпуска балансовых обеспеченных облигаций собственный капитал можно задействовать в более крупных объемах23. Эмитенты обязаны представить доказательства, что они смогут выполнить данные требования в условиях кризиса. В дополнение к наличию у эмитентов минимальных объемов собственного капитала от них потребуется пройти проверку на соблюдение сроков погашения обязательств. Эмитенты должны обеспечить, чтобы в течение следующих 180 дней разница между входящими и исходящими потоками наличности в ежесуточном режиме покрывалась имеющимися ликвидными активами24. В целях дальнейшей защиты от риска ликвидности закон разрешает составлять схему выпуска балансовых обеспеченных облигаций по принципу условной сквозной системы или «мягкой пули», устраняя, таким образом, возможность автоматического предъявления долга эмитента облигаций к досрочному погашению при наступлении несостоятельности эмитента.

В законе не прописаны какие-либо минимальные требования, относящиеся к курсовым рискам, которые могут угрожать возникновением у инвесторов валютных рисков. Эмитентам облигаций разрешается вносить в пул обеспечения производные финансовые инструменты, но выбор наиболее эффективно функционирующей схемы остается за эмитентом.

Хорватия

В настоящее время в Хорватии отсутствует специальный режим регулирования балансовых обеспеченных облигаций, что создает непреодолимые препятствия для потенциальных эмитентов этих облигаций, поскольку такие типовые элементы, как обособление и перевод находящихся в пуле обеспечения или обособление имущества при наступлении несостоятельности эмитента, действующей сегодня в стране нормативно-правовой базой не предусмотрены. В результате инкорпорирования в законодательство страны законодательства ЕС некоторые из разделов законодательства Хорватии действительно содержат упоминание балансовых обеспеченных облигаций или ссылки на них25, но без определения этого понятия и формирования всеохватывающей нормативно-правовой конструкции. Одновременно с этим, как представляется, участники рынка стали обращать внимание на возможность выпуска в стране балансовых обеспеченных облигаций и (или) вложения в них капитала, а также занялись анализом такой возможности.

Именно поэтому правительство Хорватии решило принять закон о балансовых обеспеченных облигациях, с помощью которого можно будет устранить возникшие узкие места и ввести в действие положения о введении минимальных нормативов согласно критериям соответствия установленным требованиям, прописанным в Регламенте требований к капиталу.

Согласно первоначальным планам правительства страны, выпускаемые в Хорватии балансовые обеспеченные облигации будут представлять собой долговые ценные бумаги, выпускаемые обычными коммерческими банками и обеспечиваемые пулом кредитов, в котором кредиты обеспечены ипотекой без перехода прав собственности на залогодержателя или передачей доверенному лицу прав собственности на недвижимость заемщика (ипотека с переходом права собственности на залогодержателя).

Как представляется, в случае с Хорватией предпочтение будет отдано схеме внесения балансовых обеспеченных облигаций в баланс, поскольку данная модель устраняет необходимость в официальной передаче кредитов, процесс которой в условиях местной специфики будет довольно затруднен. Необходимость в передаче будет возникать только в случае дефолта банка-эмитента (или вероятности наступления дефолта), что может произойти только в исключительных обстоятельствах. С этой точки зрения данная модель представляется самой простой в плане ее применения и требует самого минимума мероприятий. В дополнение к этому, с точки зрения инвесторов, данная модель вполне четко подразумевает, что всю полноту ответственности за показатели функционирования этих облигаций несет банк-эмитент облигаций, и этот факт нельзя упускать из виду в законах развивающихся стран о балансовых обеспеченных облигациях. Вместе с тем даже при применении этой относительно однозначной схемы был выявлен ряд проблем, являющихся крупными или потенциальными камнями преткновения, проблем, которые предстоит решать в интересах создания эффективно функционирующего правового поля для выпуска балансовых обеспеченных облигаций в Хорватии.

В нынешней правовой обстановке определенные требования работников обанкротившегося банка, требования центрального банка страны, обеспеченные вклады и требования агентства по страхованию вкладов имеют очередность удовлетворения выше очередности удовлетворения требований держателей облигаций при наступлении несостоятельности эмитентов этих облигаций. Таким образом, понадобится формирование новой нормативно-правовой базы, содержащей четко и конкретно сформулированные правила, предусматривающие обособление активов пула для отделения их от остальной конкурсной массы эмитентов, чтобы избежать коллизии требований со стороны этих категорий кредиторов. В частности, новый режим регулирования должен быть сформирован с учетом вынесенных ЕСБН рекомендаций об осуществлении банковского надзора на принципах «передовой практики», а также требований, изложенных в статье 52(4) Директивы об обязательствах по коллективному инвестированию, которой при наступлении банкротства эмитента предписывается направлять активы пула в первую очередь на погашение тела облигаций и уплаты накопившихся процентов по ним.

В целях сохранения пула обеспечения в рабочем состоянии и дальнейшего обслуживания облигаций после наступления несостоятельности их эмитента в любых новых законодательных актах необходимо устранить имеющиеся сегодня правовые препятствия путем применения простого и однозначного метода передачи активов из пула обеспечения облигаций управляющему, что станет правовой и эффективно функционирующей системой защиты от претензий других необеспеченных кредиторов, а также возможностью обращать взыскание на предмет обеспечения в случае дефолта заемщиков – участников пула активов, служащих обеспечением.

В дополнение к этому функционирование действующего сегодня режима правового регулирования, как представляется, чревато риском возникновения задержек с производством платежей по обеспеченным облигациям в условиях несостоятельности их эмитента (объявление моратория на производство платежей или принятие аналогичных мер), в том числе в условиях финансового оздоровления банка, когда агентство по страхованию вкладов в целях защиты обеспеченных (застрахованных) вкладов имеет право осуществлять передачу таких вкладов, выступающих обеспечением в портфеле обеспечения, без передачи других активов, прав и обязательств, или передавать, конвертировать активы в денежной форме, права и обязательства без передачи вкладов другим лицам. В новом законодательстве следует пояснить, что меры, принятые в рамках действия режима финансового оздоровления банка, не должны быть препятствием на пути производства платежей держателям облигаций из средств пула активов, служащих обеспечением. Помимо решения проблем очередности удовлетворения требований из средств пула обеспечения, новое законодательство должно также ограничить или запретить производство зачетов, возможности для которых в настоящее время имеются у заемщиков по входящим в состав пула кредитам в целях удовлетворения их требований к эмитенту облигаций. Как вариант, в новом законодательстве необходимо предусмотреть модель формирования избыточного обеспечения, в которой этот риск производства зачетов будет учтен в достаточной мере.

В дополнение к правилам, создающим благоприятные условия для выпуска балансовых обеспеченных облигаций и введения системы правовой защиты прав держателей этих облигаций в Хорватии, также потребуется прописать права и обязанности управляющего пулом активов, служащих обеспечением, установить нормы отчетности и критерии соответствия установленным требованиям согласно упомянутому выше Регламенту требований к капиталу и внедрить режим надзора.

В целях функционирования режима целевого надзора за обращением балансовых обеспеченных облигаций Национальный банк Хорватии должен быть наделен правами на осуществление этого надзора. Если это будет сделано в соответствии с нормами передовой практики ЕСБН, потребуется получение в компетентной инстанции разрешения на реализацию данным эмитентом программы выпуска балансовых обеспеченных облигаций в соответствии с четко сформулированными и в достаточной мере детально прописанными критериями получения такого разрешения, а также в целом с разъяснением обязанностей и прав компетентной инстанции. Предстоящий год будет многообещающим в плане разработки в Хорватии программы выпуска балансовых обеспеченных облигаций и развития в стране рынка капитала в целом.

Заключение

Как представляется, балансовые обеспеченные облигации в настоящее время приобретают все больше популярности в регионе операций ЕБРР, что нашло свое отражение в активизации законотворческой деятельности в различных странах его операций. Развитие рынка обращения балансовых обеспеченных облигаций сулит много выгод, которые можно в целом разбить на три основные категории в зависимости от их эмитентов, инвесторов и (или) системной перспективы.

Применительно к финансовым организациям эти облигации являются действенным источником привлечения долгосрочных средств фондирования по обоснованной стоимости их приобретения, что может привести к удешевлению для приобретателей из числа физических лиц стоимости приобретаемых ими ипотечных кредитов. В средне- и долгосрочных планах балансовые обеспеченные облигации оказывают свое влияние на развитие первичного рынка ипотечного кредитования, поскольку критерии гарантированного размещения этих ценных бумаг требуется привести в соответствие с передовыми международными стандартами, что сулит выгоду приобретателям этих бумаг из числа физических лиц. В конечном итоге, первичный рынок ипотечного кредитования будет функционировать более устойчиво.

Применительно к инвесторам эти инструменты обеспечивают им оптимальную защиту, поскольку их обращение осуществляется под контролем регулятора и рейтинговых агентств. Многие из отечественных инвесторов, находящихся сегодня в тисках относительно узкого выбора активов, дающих им фиксированный доход, таким образом получат в свое распоряжение ценный инструмент диверсификации как кредитных рисков, так и рисков ликвидности. Как ожидается, балансовые обеспеченные облигации должны в будущем стать ликвидными и долгосрочными финансовыми инструментами с высоким рейтингом, приемлемыми для применения пенсионными фондами и страховыми компаниями на местах.

Кроме того, балансовые обеспеченные облигации способствуют развитию рынков капитала на местах, поскольку эти финансовые инструменты будут котироваться на местных биржах и облегчать процессы создания ликвидных, высококачественных рынков облигаций.

Как свидетельствуют все эти характеристики обеспеченных облигаций в сочетании с благоприятной рыночной конъюнктурой для развития рынка размещения этих облигаций, на вопрос, поставленный в начале настоящей статьи, возможный ответ – положительный. Да, безусловно, «эти облигации нужно выпускать».

 

Возобновляемая энергетика: надежное решение проблем для Египта

В сфере генерирования энергии в Египте доминирующее положение занимают теплоэлектростанции (работающие на нефти и газе), на долю которых приходится примерно 89% общего объема выработки энергии.

Египет богат ресурсами солнечной энергии, а в Суэцком заливе (особенно в заливе Эль-Зейт) сосредоточены некоторые из богатейших в мире ресурсов ветровой энергии. Освоение этих обильных ресурсов ветровой и солнечной энергии сможет способствовать увеличению мощности выработки энергии и снижению зависимости страны от импорта природного газа (необходимого для традиционной выработки электроэнергии). Помимо уменьшения зависимости страны от использования углеводородов развитие возобновляемой энергетики станет для Египта средством защиты от волатильности цен на товары сырьевой группы. Использование ветровой и солнечной энергии позволяет обеспечить в определенной мере диверсификацию процессов выработки электроэнергии, поскольку в настоящее время примерно 89% электроэнергии Египта вырабатывается с применением ископаемых видов топлива и главным образом электростанциями, работающими на газе. Кроме того, ветровая и солнечная энергии представляют собой чистые источники энергии с малыми или практически нулевыми объемами выбросов парниковых газов и небольшими или нулевыми последствиями для состояния окружающей среды. Важное значение для таких гидродефицитных стран, как Египет, имеет то обстоятельство, что для работы ветровых и солнечных электростанций необходимо очень небольшое количество воды либо вода совершенно не нужна. Эти электростанции легко строить, и их эксплуатация не сопряжена с большими рисками. В частности, солнечные фотоэнергетические установки можно вводить в эксплуатацию гораздо быстрее, чем теплоэлектростанции. Благодаря определенному эффекту масштаба, получаемому в результате крупносерийного производства, совершенствования конструкций ветродвигателей и панелей с солнечными батареями, а также применению новых технологий, выработка электроэнергии как из ветровой, так и из солнечной энергии в плане производственных издержек является на сегодняшний день конкурентоспособной в сравнении с другими формами выработки электроэнергии. Отсюда следует, что при наличии огромных запасов таких располагаемых природных ресурсов и сегодняшних затрат на их применение в электрогенерации, ставших конкурентоспособными в сравнении с затратами на выработку электроэнергии с применением ископаемых видов топлива, руководство Египта вполне закономерно взяло курс на развитие ветровой и солнечной электроэнергетики.

О принятии общенациональной стратегии развития возобновляемой энергетики было объявлено в решении Высшего совета по энергетике в феврале 2008 года. В ней поставлена масштабная задача: обеспечить к 2020 году (контрольный срок) выработку 20% потребляемой электроэнергии из возобновляемых источников. Здесь речь идет главным образом о ветровой и в меньшей степени гидроэлектрической энергии. Указанная стратегия реализовывалась на ряде государственных ветроэлектростанций, с одной стороны, а с другой – с привлечением частного застройщика к строительству, владению и эксплуатации 250-мегаваттной ветроэлектростанции в заливе Эль-Зейт. Из-за возникших в стране политических и экономических потрясений реализация данных проектов была отложена, но в Суэцком заливе в районе Зафарана была запущена в эксплуатацию 600-мегаваттная государственная ветроэлектростанция, а в ноябре 2015 года в заливе Эль-Зейт заработала 200-мегаваттная государственная ветроэлектростанция. В 2014 году данная стратегия подверглась пересмотру, в результате чего появился Закон № 203, утвержденный указом президента страны от 21 декабря 2014 года (Закон «О возобновляемой энергетике»). Бывшее министерство электроэнергетики было переименовано в министерство электро- и возобновляемой энергетики, что стало свидетельством возросшего значения возобновляемой энергетики в стратегии правительства, нацеленной на преодоление энергетического кризиса.

Контрольные объемы выработки электроэнергии, установленные на уровне 20%, в результате принятия Закона «О возобновляемой энергетике» изменениям не подверглась. В странах Ближнего Востока и Северной Африки эти контрольные цифры развития возобновляемой энергетики стали самыми высокими после объемов Саудовской Аравии.

Использование ветровой и солнечной энергии позволяет обеспечить в определенной мере диверсификацию процессов выработки электроэнергии, поскольку в настоящее время примерно 89% электроэнергии Египта вырабатывается с применением ископаемых видов топлива и главным образом электростанциями, работающими на газе.

Привлечение частного сектора к участию к выработке энергии из возобновляемых источников

В целях преодоления энергетического кризиса и увеличения электрогенерирующих мощностей правительство страны пошло по пути создания стимулов для привлечения частного капитала к реализации проектов возобновляемой энергетики в Египте.

В результате принятого на государственном уровне решения о постепенном уменьшении вмешательства государства в процессы электрогенерирования в стратегии Египта была поставлена цель повысить роль в этих процессах представителей частного сектора путем приобретения ими в собственность и финансирования электростанций. Руководством Египта приняты меры по привлечению частного сектора к разработке проектов развития возобновляемой энергетики тремя разными способами:

  • участие в реализации проектов развития ветровой и солнечной электроэнергетики на условиях «строительство, владение и эксплуатация», вынесенных на конкурс Электропередающей компанией Египта (ЭПКЕ), выступающей в качестве оптового покупателя электроэнергии по долгосрочному договору купли-продажи электроэнергии, согласно которому частный застройщик строит, берет в свое владение и эксплуатирует указанную электростанцию и продает ЭПКЕ вырабатываемую на ней электроэнергию;
  • введение льготных тарифов, гарантирующих частным застройщикам сбыт выработанной из возобновляемых источников электроэнергии по фиксированным ценам в течение 25 лет (солнечная электроэнергия) или 20 лет (ветровая электроэнергия) во исполнение взятого ЭПКЕ обязательства покупать электроэнергию по фиксированным тарифам, причем гарантия для этих целей предоставляется Арабской Республикой Египет в лице ее министра финансов;
  • торговые проектные объекты по выработке возобновляемой энергии, находящиеся в собственности и эксплуатации частных разработчиков, поставляющих свою продукцию в энергосистему, но продающие ее коммерческим и промышленным потребителям по заключенным с ними двусторонним договорам.

Участие ЕБРР

ЕБРР активно выступает в поддержку реализации этих инициатив, которые по указанным выше причинам отвечают планам ЕБРР в области развития устойчивой энергетики, а также задачам развития частного сектора путем привлечения Банком большого числа игроков из частного сектора. Как следствие этого, ЕБРР вложил много ресурсов в эту программу с начала 2015 года, причем делал это в различных формах.

ЕБРР развернул масштабный диалог с государственными ведомствами Египта, проводя для этого семинары-практикумы, конференции, встречи и неофициальные переговоры с руководством страны в целях формирования договорной базы и нормативных положений, регулирующих функционирование внедряемых в качестве стимула льготных тарифов (программа введения льготных тарифов), которые стали применяться в 2014 году для производства 4 ГВт ветровой и солнечной электроэнергии (около 4 300 МВт только на первом этапе, из которых 2 000 МВт приходится на ветровую и 2 300 МВт – на солнечную электроэнергию).

Кроме того, ЕБРР профинансировал краткосрочную программу консультирования в рамках технического сотрудничества в контексте созданного для стран ЮВС механизма ведения диалога с государственными ведомствами по проблемам повышения эффективности ресурсопользования в целях составления дополнительных положений кодекса о высоковольтных сетях электропередачи для учета специфики работы солнечных фотоэнергетических установок.

В дополнение к этому ЕБРР в настоящее время выступает спонсором конкурса на строительство в Ком Омбо 200-мегаваттной солнечной электростанции с помощью разработанного для Южного и Восточного Средиземноморья Механизма подготовки проектов на принципах государственно-частных партнерств (ГЧП). Указанный консультационный механизм был создан решением ЕС в целях оказания поддержки органам государственной власти в странах ЮВС в областях подготовки, снабжения и реализации инфраструктурных проектов на началах государственно-частного партнерства. В рамках данного механизма правительству Египта оказываются юридические, технические и финансовые консультационные услуги на сумму 1,5 млн. евро в целях подготовки проекта ГЧП в Ком Омбо.

Кроме того, ЕБРР оказывает поддержку в долгосрочном развитии возобновляемой энергетики, предоставляя для этого более 2 млн. евро из фондов технического сотрудничества на проведение стратегической экосоциальной оценки проекта в связи со второй очередью развития района Восточного Нила. Данный район, как планируется, станет площадкой для будущего развития возобновляемой энергетики после полного использования потенциала залива Эль-Зейт и района Бенбан.

Наконец, ЕБРР выдаст до 500 млн. долл. США на финансирование ряда проектов развития возобновляемой солнечной энергетики в рамках реализации первой очереди введения льготных тарифов в качестве стимулов.

Внедрение конкуренции на рынках электроэнергии

Правительство Египта не только приветствует привлечение частного сектора к развитию возобновляемой электроэнергетики, но также провело целый ряд реформ для создания частному сектору более благоприятных в инвестиционном плане условий. К числу этих мероприятий относятся разработка «дорожной карты» по постепенному введению элементов конкуренции на рынке купли-продажи электроэнергии, пересмотр действующих здесь мандата и полномочий регулятора, разукрупнение электропередающей компании/монопольной организации, закупающей электроэнергию оптом, а также реструктуризация тарифов и системы субсидирования.

Единый закон № 87 «Об электроэнергии» от 7 июня 2015 года, утвержденный указом президента страны, вводит в правовой оборот широкую концепцию частичного дерегулирования действующего в стране рынка купли-продажи электроэнергии и внедрения на нем отдельных элементов конкуренции.

Диаграмма 4: ПОТРЕБЛЕНИЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГИИ В ЕГИПТЕ В РАЗБИВКЕ ПО ВИДАМ ПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ

Источник: Электроэнергетический холдинг Египта, статистика Компании, Годовой отчет за 2014 год.

В рамках действующей сегодня в Египте модели рынка одного покупателя с применением вертикально интегрированной производственно-сбытовой системы поставок электроэнергии, охватывающей ее выработку, передачу, распределение и снабжение, первым шагом на этом пути стало внедрение конкуренции в областях генерирования и поставок электроэнергии, в то время как ее передача и распределение будут и далее осуществляться естественными государственными монополиями, не подвластными стихии рынка на данном этапе.

В реальности в стране будут сосуществовать два рынка. Доступ на конкурентный рынок будет открыт только отвечающим установленным требованиям потребителям («потребители, отвечающие установленным требованиям»), которые будут наделены правом закупать электроэнергию по двусторонним договорам купли-продажи у: i) электрогенерирующей компании по своему выбору или ii) уполномоченных на это поставщиков электроэнергии (трейдеров) («уполномоченные поставщики») по своему выбору. Несмотря на отсутствие определения понятия «потребитель, отвечающий установленным требованиям» в Законе «Об электроэнергии» и необходимость дать ему определение в подзаконных актах, как мы понимаем, оно должно распространяться на потребителей из числа промышленных и коммерческих предприятий, административных и государственных организаций, а не из числа населения. У последних или у потребителей, не отвечающих установленным требованиям, не будет иной альтернативы, кроме как закупать требуемую им электроэнергию на регулируемом рынке ее купли-продажи согласно ряду типовых договоров и по фиксированным тарифам, утвержденным действующим в Египте Агентством по регулированию отрасли электроэнергетики и защите прав потребителей.

Несмотря на нечеткость формулировки, как считают некоторые специалисты, долгосрочная цель правительства страны заключается в формировании рынка, на котором инвесторы возьмут на себя риск генерирования энергии в отсутствие каких-либо заключенных договоров купли-продажи электроэнергии или связанных с ними договорных обязательств по купле-продаже электроэнергии с гарантией, предоставленной министерством финансов. Государство будет постепенно выходить из отрасли электрогенерирования, а число государственных электростанций будет сокращаться по мере вывода их из эксплуатации или их приватизации. В качестве первого шага руководство Египта ставит своей целью создание рынка с большим числом участвующих в нем генерирующих предприятий и поставщиков, соответственно ведущих друг с другом конкурентную борьбу. Не ясно, рассматривается ли на данном этапе возможность проведения полномасштабной либерализации данного рынка, на котором также будет вводиться конкуренция не только в областях генерирования и поставок электроэнергии и при полном разукрупнении производственно-сбытовой системы.

Пересмотр мандата и полномочий государственных предприятий коммунального хозяйства

В Законе «Об электроэнергии» уточнены функции и полномочия ЭПКЕ. Находившееся ранее в государственной собственности дочернее предприятие Электроэнергетического холдинга Египта (ЭЭХЕ), вертикально интегрированного в производственно-сбытовую систему, ЭПКЕ пройдет процесс разукрупнения с переходом ее в собственность отдельного владельца, что даст ей определенную степень независимости от всех других коммунальных предприятий – участников производственно-сбытовой системы. Действуя в качестве оператора электропередающей системы, ЭПКЕ по-прежнему сохраняет за собой монопольные права на передачу электроэнергии и управление работой сетей. Выступая в качестве единственного покупателя, она будет нести основную ответственность за снабжение электроэнергией не отвечающих установленным требованиям потребителей, а также за временное снабжение электроэнергией потребителей, отвечающих установленным требованиям (по договорам купли-продажи, заключенным на шестимесячный срок). ЭПКЕ будет выступать контрагентом по договорам купли-продажи электроэнергии, которые будут заключаться с частными электрогенерирующими компаниями в связи с введением льготных тарифов в качестве стимулов и реализацией проектов на началах «строительства-владения-эксплуатации».

Благодаря принятию Закона «Об электроэнергии» Агентство по регулированию отрасли электроэнергетики, выступающее в качестве регулятора данной отрасли, получило больше независимости в своих действиях. Для обеспечения общего надзора за данной отраслью и ее регулирования указанное Агентство выдает лицензии и утверждает тарифы на продажу электроэнергии не отвечающим установленным требованиям потребителям, а также тарифы для всех потребителей на использование энергосистемы и электрораспределительных сетей.

Кроме того, Законом «Об электроэнергии» предусматривается создание на рынке нового оператора в форме самостоятельно действующего подразделения ЭПКЕ, обладающего свободой действий в выполнении своих административно-финансовых функций. ЭПКЕ будет заниматься регулированием вопросов энергоснабжения и подачи заявок на заключение договоров поставки мощностей, а также будет отвечать за ведение бухгалтерского учета и производство расчетов.
Новыми лицами в этой отрасли являются уполномоченные поставщики, представляющие собой юридические лица, получившие лицензии у Агентства по регулированию для совершения сделок купли-продажи электроэнергии или оказания связанных с этим услуг от имени и за счет производителей, распределительных организаций и потребителей электроэнергии. В подзаконных актах, как планируется, будут более подробно прописаны функции и статус уполномоченных поставщиков с указанием их прав и обязанностей.

В 1986 году было создано Управление по новым и возобновляемым источникам энергии (УНВЭ) как государственное агентство, отвечающее за развитие отрасли возобновляемой энергетики. Несмотря на то, что оно подчинено министерству энергетики и возобновляемой энергетики, оно действует независимо от ЭЭХЕ и других находящихся в собственности государства электроэнергетических компаний. Указанное управление консультирует по вопросам установления контрольных цифр развития возобновляемой энергетики, составления стратегии и формирования нормативной базы.

В 2014 году в компетенции УНВЭ были внесены изменения, и Агентство по регулированию возложило на него расширенные функции по развитию отрасли возобновляемой энергетики в форме i) его участия в реализации проектов развития возобновляемой энергетики, осуществляемых как самостоятельно, так и в сотрудничестве с третьими сторонами; ii) продажи третьим сторонам электроэнергии, произведенной в результате реализации таких проектов; iii) создания акционерных обществ (компаний) как самостоятельно, так и на партнерских началах с другими организациями в целях разработки таких проектов и эксплуатации завершенных проектных объектов. В дополнение к этому УНВЭ выступает владельцем и арендодателем участков государственной земли, отведенных на цели создания ветровых и солнечных электростанций в связи с выполнением программы по введению льготных тарифов в качестве стимулов.

Всеобъемлющее реформирование системы тарифообразования и субсидирования в отрасли электроэнергетики

Либерализация отрасли энергетики и допуск в нее частных и независимых производителей электроэнергии требует внесения необходимых изменений в систему тарифообразования, в том числе в систему субсидирования отрасли, с тем чтобы придать ей привлекательность в глазах частных инвесторов и обеспечить в ней конкуренцию надлежащим образом. Без проведения таких реформ фактические затраты на выработку энергии из возобновляемых источников в сравнении с действующими сегодня субсидируемыми тарифами для потребителей лишают торговые проекты в этой области экономической привлекательности.

Кроме того, проведение реформ требуется для облегчения финансового бремени ЭПКЕ как покупателя возобновляемой энергии в рамках, в частности, выполнения программы введения льготных тарифов с их фиксированными ставками со сроками действия 25 лет (для солнечной энергии) и 20 лет (для ветровой энергии).
Законом «О возобновляемой энергетике» предусматривается создание механизма участия конечных потребителей или потребителей, отвечающих установленным требованиям, в оплате производственных издержек. Установленная в процентном отношении доля издержек на производство возобновляемой энергии будет оплачиваться определенной категорией ее конечных потребителей, поскольку последние будут обязаны приобретать квоту электроэнергии из возобновляемых источников по установленному для нее тарифу. Эта категория конечных потребителей, а также размеры квоты будут определяться ежегодно кабинетом министров страны по рекомендации министерства электроэнергетики и возобновляемой энергетики. Этот механизм позволит обеспечить привлечение достаточных объемов финансирования на покрытие расходов ЭПКЭ на закупку энергии из возобновляемых источников.

Кроме того, Законом «О возобновляемой энергетике» предусматривается, что каждый мегаватт-час энергии, выработанной из возобновляемых источников, даст право на получение свидетельства о происхождении энергии, которым можно торговать самостоятельно. Для формирования системы выдачи «зеленых сертификатов» в законодательство потребуется внести дополнительные положения. До того как заработают механизмы конкурентного рынка, а отвечающие установленным требованиям потребители смогут выбирать для себя соответствующих поставщиков электроэнергии, конечные потребители, обязанные участвовать в оплате издержек на выработку электроэнергии из возобновляемых источников, также получат возможность сдавать эквивалентные объемы торгуемых сертификатов происхождения энергии в качестве альтернативы покупке квоты электроэнергии, выработанной из возобновляемых источников.

Процесс постепенной либерализации сектора генерирования и распределения электроэнергии, предусмотренный Законом «Об энергетике», позволит также провести одновременно с этим либерализацию системы тарифообразования, оставив процесс тарифообразования в электроэнергетике во власти рыночной стихии.

В июле 2014 года была принята всеобъемлющая программа реформирования системы субсидирования отрасли электроэнергетики, предусматривающая принятие мер по повышению в течение пяти лет тарифов на электроэнергию до уровней, отражающих реальную стоимость электроэнергии для потребителей.

«Дорожная карта» полномасштабной либерализации рынка?

В Законе «Об электроэнергии» предусмотрены лишь общие рамки постепенной либерализации рынка купли-продажи электроэнергии. Для дальнейшего решения вопросов уже запланированного разукрупнения энергосистемы общего пользования с разбивкой ее на ряд генерирующих компаний и поставщиков, совершающих торговые сделки друг с другом или иными участниками рынка в условиях конкуренции на оптовом рынке, планируется принятие подзаконных актов в форме либо указов правительства, либо постановлений регулятора. В этой связи требуется четко определить сроки проведения этой реформы с указанием основных этапов ее проведения и внедрения конкуренции.

Вместе со строгим регулированием ценообразования в интересах этих сетей потребуется установить объективно и прозрачно действующие правила эксплуатации электропередающих и электрораспределительных сетей конкурентами на рынке, не допуская при этом каких-либо проявлений дискриминации. Еще одним важным элементом хорошо функционирующего и прошедшего процесс либерализации рынка является обеспечение независимости действий его регулятора. В условиях оптового рынка регулирование должно быть нацелено на предотвращение случаев злоупотребления монопольным положением его участников, что подрывает конкуренцию на рынке. В условиях розничного рынка регулирование должно обеспечивать баланс интересов поставщиков и потребителей.

Нацеленность работы правительства может сдвинуться в сторону реализации государственной политики. Это реже приводит к возникновению конфликтов интересов в тех случаях, когда государство перестает действовать в качестве главного собственника, инвестора и контролера организаций, являющихся участниками производственно-сбытовой системы в отрасли электроэнергетики, особенно в условиях оптового генерирования электроэнергии и розничного снабжения ею.