Роль минерально-сырьевой отрасли и препятствия на пути обеспечения ее всеохватного (инклюзивного) развития
Минерально-сырьевая отрасль экономики Монголии стала основной движущей силой стремительного развития экономики страны: в настоящее время на эту отрасль приходится 18,6% ВВП и примерно 80% экспортируемой из страны продукции. В последние годы благодаря этой отрасли в Монголию пришло более 70% новых прямых иностранных инвестиций (ПИИ). Она также играет все более важную роль в наполнении государственного бюджета, и на ее долю приходится примерно 30% государственных доходов.
В экономическом плане Монголия превратилась в горнодобывающую страну, что вызвало значительные последствия в ее социально-культурной ткани. И в то время как Монголия входит в первую десятку стран по объемам имеющихся у нее разнообразных минерально-сырьевых ресурсов, руководящие органы страны пока еще не нашли оптимальных путей использования этого богатства страны в интересах повышения уровней ее процветания сбалансированным и в конечном итоге устойчивым образом. Несмотря на наличие многочисленных решений и разнообразных предложений, заимствованных из международного опыта и касающихся целого ряда еще нерешенных страною проблем, начиная от наращивания институционального потенциала и кончая распоряжением доходами от ресурсной ренты, убедительно звучит аргумент о том, что Монголии необходим подход, более полно отражающий ее специфику и адекватным образом учитывающий уникальность ее географического положения и путей ее развития.
В этом плане, возможно, потребуется разработать подход, учитывающий уникальность положения Монголии: с 2009 года масштабы экономики Монголии увеличились трехкратно, главным образом благодаря огромным инвестициям в развитие ее медной и угольной отраслей промышленности. К сожалению, слишком мало свидетельств того, что эти потрясающие темпы экономического роста сопровождались проведением институциональных реформ, имеющих принципиально важное значение для обеспечения устойчивости темпов такого роста страны. Ключевые показатели, в том числе рейтинги экономической конкурентоспособности, показатели сферы управления и результаты исследований по вопросам коррупции, проведенных в аналогичные сроки, так и не улучшились, несмотря на ожидания.
Фактически, у Монголии возник ряд новых проблем, порожденных цикличностью взлетов и спадов в ее горнодобывающей промышленности в сочетании с динамизмом процессов демократизации страны. Проведение в 2008 и в 2012 годах парламентских выборов в Монголии сопровождалось протекционистскими настроениями и обещаниями денежных подачек для привлечения голосов избирателей, считавших себя стороной, не получившей адекватную выгоду от экономического роста страны, обусловленного развитием горнодобывающей промышленности. Такое поведение привело к усугублению дефицита государственного бюджета, нанесло еще больший урон состоянию платежного баланса страны. А это, в свою очередь, привело к разгону инфляции и оказанию возросшего давления на национальную денежную единицу – тугрик. В конечном итоге это усугубило макроэкономический дисбаланс и привело к подрыву искренних попыток диверсифицировать экономику Монголии, добиться ее всеохватного (инклюзивного) роста.
В целях обеспечения эффективной работы и устойчивого развития минерально-сырьевой отрасли Монголии реформы в ней должны проводиться на трех направлениях: i) наращивание институционального потенциала, ii) привлечение поддержки со стороны общественности, iii) активизация мер поддержки инвестиционных процессов со стороны государства. Каждое из этих направлений рассматривается по отдельности ниже.
ДИАГРАММА 3: ГОРНОДОБЫВАЮЩАЯ ОТРАСЛЬ КАК ЛОКОМОТИВ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА МОНГОЛИИ
Примечание: ВВП – валовой внутренний продукт; ПИИ – прямые иностранные инвестиции.
ДИАГРАММА 4: CТРУКТУРА ВАЛОВОГО ВНУТРЕННЕГО ПРОДУКТА в РАЗБИВКЕ ПО СЕКТОРАМ
ДИАГРАММА 5: Зависимость Монголии от минерально-сырьевых ресурсов
Наращивание институционального потенциала
После почти 70-летнего однопартийного правления в условиях социалистического государства Монголия в 1990 году мирным путем перешла к полупрезидентской форме парламентской демократии. В настоящее время парламент страны является главным органом, формирующим политический курс в минерально-сырьевой отрасли, и в силу этого оказывает огромнейшее влияние на вектор ее развития. Однако парламент не единственный в стране орган, принимающий решения. Принимать нормативные акты может и правительство страны, которое также контролирует процесс выбора территорий, открываемых для разведки в них месторождений полезных ископаемых. А Министерство горнорудной промышленности отвечает за разработку государственной политики и направляет деятельность двух своих органов государственного регулирования: Агентство минеральных ресурсов Монголии (АМРМ) и Агентство по делам нефти Монголии (АНМ). В дополнение к выполнению ими их соответствующих регулятивных обязанностей АМРМ отвечает за выдачу лицензий на цели разведки и добычи полезных ископаемых, а АНМ отвечает за выдачу всех лицензий на разведку месторождений нефти и газа, а также за заключение соглашений о разделе продукции.
В 2014 году правительством страны был инициирован процесс внесения изменений в ряд действующих законодательных актов в целях либерализации минерально-сырьевой отрасли, устранения бюрократических препон на пути выдачи разрешительных документов и проведения переговоров по заключению контрактов. Несмотря на положительную оценку этих изменений к лучшему со стороны отечественных и иностранных инвесторов, сложившиеся в мире низкие цены на основные статьи сырьевого экспорта Монголии означали, что стране придется ждать, когда вложенные инвестиции принесут доход.
К числу целей, поставленных в последней редакции государственной политики в минерально-сырьевой отрасли, относятся увеличение объемов и повышение качества информации, вносимой в государственную базу данных геологических изысканий, чего правительство страны планирует добиться путем применения стандартных международных методик проведения геологических съемок и составления классификационных таблиц минерального сырья. В конце 2014 года Монголия стала членом Комитета по международным стандартам отчетности о запасах минерального сырья и, как следствие этого, приняла кодекс Объединенного комитета по рудным запасам Австралазии. Данный кодекс регулирует классификацию результатов проведенных геологоразведочных работ, объемов минерального сырья и рудных запасов, ранее в Монголии применялась старая система классификации, разработанная геологами еще в советское время. Эксперты надеются, что приведение действующей в стране базы данных о геологических изысканиях в соответствие с международными стандартами и ежегодное обновление ее данных станет стимулом к активизации геологоразведочной деятельности со стороны частных компаний.
Несмотря на отсутствие пока еще каких-либо всесторонних исследований по проблемам институционального потенциала минерально-сырьевой отрасли Монголии, такие источники информации, как Индекс верховенства закона, составляемый организацией World Justice Project; издание Всемирного банка «Мировые показатели управления», отчет Всемирного экономического форума по вопросам глобальной конкурентоспособности и рейтинги, присваемые консалтинговой фирмой Behre Dolbear странам, имеющим наивысшие показатели по объемам их инвестиций в горнодобывающую промышленность, позволяют говорить о слабости поддержки, оказываемой государственными ведомствами Монголии процессам развития деловой активности и создания благоприятных условий для осуществления устойчивых инвестиций. Несмотря на принятые правительством страны меры в рамках ее государственной политики в минерально-сырьевой отрасли по активизации взаимодействия государства с частным сектором, имеющиеся на сегодня данные свидетельствуют о том, что в этом отношении правительству страны предстоит сделать еще немало.
ДИАГРАММА 6: РОСТ РАСХОДОВ И ДОХОДОВ ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ
Привлечение поддержки со стороны общественности
Еще в большей степени положение дел усложняется тем обстоятельством, что горнодобывающая промышленность Монголии сегодня не может найти своего места в жизни страны. В стране реализуются такие проекты мирового класса, как проекты развития медных рудников Ою Толгой (ОТ) и Эрденет, а также целый ряд средних и малых рудников, включая некоторые из рудников, находящихся в незаконной эксплуатации старателями. Эти три категории рудников сегодня борются друг с другом за признание их в глазах общественности определяющим символом данной отрасли.
Такие крупные рудники, как ОТ, которые зачастую причисляются к категории «мегапроектов», в целом финансируются иностранным капиталом и в своей работе соблюдают мировые стандарты техники безопасности и природоохранной практики. Результаты их работы оказывают огромное влияние на состояние экономики Монголии. Как следствие этого, их работа часто освещается в международной новостной прессе, что в свою очередь оказывает большое влияние на отношение внешнего мира к правительству Монголии и состоянию минерально-сырьевой отрасли страны в целом.
Между тем, средние шахты в целом не фигурируют в международной новостной прессе и не соответствуют международным стандартам, хотя в настоящее время в этом плане наблюдаются улучшения. Они служат антиподом незаконных и с малыми объемами добычи старательских артелей, работающих кустарным способом или, как их еще называют, «ниндзя» (прим. переводчика: что соответствует их названию «черные старатели» на современном русском). Несмотря на сезонность добычи минерального сырья старателями и отсутствие строгого надзора за ним со стороны государства, согласно произведенным расчетам, число работников на этих малых рудниках колеблется в диапазоне от 17 000 до 40 000. Несмотря на усилия государства, эти рудники находятся за пределами их досягаемости органами государственного контроля за техникой безопасности на производстве и соблюдением природоохранных норм.
Из-за ущерба, причиняемого экологии безответственными работниками рудников, особенно старателями-кустарями, и из-за того, что средства ресурсной ренты зачастую не доходят до населения на местах, многие из малых населенных пунктов выступают против развития горнодобывающей промышленности. Как показывают результаты опросов общественности, проведенных Министерством горнорудной промышленности, по общему мнению респондентов, минерально-сырьевая отрасль не приносит стране материальной пользы.
Вместе с тем, как показывают результаты исследований, проведенных неправительственной организацией Sant Maral Foundation, в отношении жителей страны к ресурсной ренте произошел перелом: все большее число респондентов отдает предпочтение осуществлению долгосрочных капиталовложений вместо прямого перевода средств, получаемых в результате распределения сумм ресурсной ренты. Согласно результатам этих исследований, общественность Монголии также в значительной мере и по-прежнему поддерживает масштабное участие государства в освоении запасов минерального сырья, которое считается имеющим стратегическое значение для государства, поскольку она рассматривает его как способ получения населением Монголии материальных выгод от его добычи.
В последние годы фактором, тормозящим темпы развития минерально-сырьевой отрасли Монголии, стали обусловленные конъюнктурными соображениями популистские высказывания политических деятелей в сочетании с эпизодическими правонарушениями, допускаемые иностранными и отечественными горнорудными компаниями. В конечном итоге, только образованный круг избирателей может оказать помощь в создании политических условий, дающих возможность формировать государственную политику, направленную на обеспечение эффективного регулирования и устойчивого развития. Для этого государственные деятели должны признать, в какой мере социалистическое прошлое и традиции полукочевого образа жизни оказывают влияние на вектор политических дебатов, и принять стратегию коммуникации, позволяющую конструктивным образом и в масштабах всей страны вести обсуждение роли горнодобывающей промышленности в условиях новой экономики Монголии.
Активизация мер поддержки инвестиционных процессов со стороны государства
В основу многочисленных задач, поставленных в государственной политике в минерально-сырьевой отрасли, положена необходимость создавать благоприятные условия для развития ответственно и прозрачно функционирующей отрасли добычи и переработки минеральных ресурсов, характеризующейся устойчивостью, ориентацией на экспорт и соблюдением современных международных стандартов.
Что касается разработки стратегически важных для страны месторождений минеральных ресурсов, то нынешняя цель государства заключается в совершенствовании форм сотрудничества с частным сектором и одновременно с этим механизмов контроля и надзора за состоянием этих месторождений. Хотя в государственной политике в минерально-сырьевой отрасли не указывается, каким образом это будет достигаться, в ней реально отражено стремление обеспечить эффективный контроль со стороны государства и местных органов управления за добычей полезных ископаемых. Сюда относятся вопросы контроля за взиманием соответствующих сборов и начислений, а также недопущение дублирования взимаемых начислений различными инстанциями государственного аппарата.
В дополнение к этому, в государственной политике в минерально-сырьевой отрасли поставлена цель наращивания потенциала Монголии в области вторичной переработки минерального сырья и осуществления других видов деятельности, создающих добавленную стоимость. Правительство страны надеется решить эту задачу путем введения налоговых и иных финансовых стимулов для реализации проектов на предприятиях, например, по производству угольного концентрата, коксующегося угля и химической продукции. К этому перечню проектов можно также подключить электростанции, работающие на угле, и предприятия по выработке жидких видов топлива или газа из бурого угля и топлива из нефтеносных сланцев.
Кроме того, государственной политикой в минерально-сырьевой отрасли предусматривается создание условий, которые позволят как инвесторам, так и местному населению получить более полное представление о социально-экономическом эффекте реализации горнорудных проектов путем проведения общественных слушаний по ним до начала горнорудной деятельности. Это соответствует нынешней редакции Закона «О минеральном сырье», в котором говорится о необходимости еще до начала работ по проектам заключать между инвесторами и местным населением прозрачно и инклюзивно составленных договоров по вопросам экономического развития на местах.
Несмотря на присоединение Монголии к реализации Инициативы по обеспечению прозрачности в добывающих отраслях (ИПДО), Монголия по‑прежнему характеризуется слабыми показателями в разработанном организацией Transparency International Индексе восприятия коррупции, в котором в 2014 году она заняла 80-е место среди 175 стран (вместе с тем этот показатель лучше показателя 2012 года, когда страна заняла 95-е место). Одна из задач, которую страна будет решать в предстоящие годы, будет нацелена на обеспечение более широкой открытости договоров, заключаемых между государственными ведомствами и должностными лицами с частными компаниями.
Принципиально важное значение для обеспечения привлекательности Монголии в глазах горнодобывающих компаний также имеют вопросы формирования человеческого капитала. Несмотря на высокий образовательный ценз взрослого населения страны, частные компании, опрошенные сотрудниками Всемирного экономического форума, зачастую говорят о недостаточно высоких уровнях образования рабочей силы как об одном из основных препятствий на пути ведения бизнеса в Монголии. Обеспечение достаточно высоких уровней квалификации работников имеет особенно важное значение для успешной деятельности минерально-сырьевой отрасли, что требует укомплектования ее кадрами высококвалифицированных специалистов, способных выполнять работы по разведке или добычe сырья в стране в условиях ее часто сурового климата. В этих целях парламентом Монголии недавно была ратифицирована Конвенция Международной организации труда о безопасности и гигиене труда на шахтах, что было предусмотрено государственной политикой в минерально-сырьевой отрасли.
В указанной государственной политике также предусматривается создание Совета Монголии по вопросам государственной политики, в котором будут представлены позиции правительства, инвесторов, профессиональных объединений и общественности. Можно предположить, что указанный Совет будет оказывать поддержку в вопросах проведения государственной политики в минерально-сырьевой отрасли и давать рекомендации относительно возможных путей ее совершенствования. Это будет сделано по аналогии с созданным в 2014 году при Министерстве горнодобывающей промышленности Советом по государственной политике, который работает над совершенствованием форм диалога между государством и заинтересованными сторонами из частного сектора). Если указанное будет сделано, Совету по вопросам государственной политики будет также поручено обеспечивать правовую стабильность государственной политики в минерально-сырьевой отрасли в ходе намеченных на 2016 год парламентских выборов.